O autocontrole relativo a sementes e mudas

Por Manoel O. de Vasconcelos Neto e Guilherme de Castro Souza

Matéria na íntegra: https://seednews.com.br/artigos/4682-o-autocontrole-relativo-a-sementes-e-mudas-edicao-marco-2025

A Lei n° 14.515, de 29 de dezembro de 2022, lança um novo olhar sobre os agentes privados regulados pela defesa agropecuária (DA), em especial no que respeita à forma de atuação dos órgãos oficiais de inspeção e fiscalização.

Dentre as medidas contempladas no bojo da Lei, destacam-se:

1. os programas de autocontrole dos agentes privados regulados pela DA;
2. o programa de incentivo à conformidade;
3. os procedimentos aplicados pela DA aos agentes das cadeias produtivas do setor agropecuário; e
4. a comissão especial de recursos.

A “Lei do Autocontrole”, como passou a ser chamada a Lei n° 14.515, de 2022, tem como principal objetivo tornar mais eficiente a atuação da Secretaria de Defesa Agropecuária do Ministério da Agricultura e Pecuária (SDA/MAPA), na garantia da inocuidade, qualidade, segurança e identidade da produção, dando ao MAPA uma função menos intervencionista, tudo com um grande fim: proteger terceiros que possam ser afetados pela produção agroindustrial.

PROGRAMAS DE AUTOCONTROLE

Sobre os programas de autocontrole, sabe-se que o desenvolvimento e a implantação destes depende, inicialmente, de medidas normativas de responsabilidade do MAPA, com destaque para as previstas no art. 10 da Lei: “ART. 10. COMPETE AO MAPA:

1. estabelecer os requisitos básicos necessários ao desenvolvimento dos programas de autocontrole;
2. editar normas complementares para dispor sobre os requisitos básicos a que se refere o inciso I deste caput;
3. definir os procedimentos oficiais de verificação dos programas de autocontrole.”

Outro ponto a destacar é dado pelo § 4° do art. 8°, que estabelece como obrigatoriedade do setor produtivo (agente privado) desenvolver manuais de orientação para elaboração e implementação de programas de autocontrole.

Dessa forma, temos que a elaboração e a implementação de programas de autocontrole dependem essencialmente de:

1. o MAPA estabelecer os requisitos básicos; e
2. a entidade representativa do setor de sementes e mudas desenvolver manual de orientação.

Como visto, a lei criou uma cadeia de dependência, na qual o elo seguinte só pode ser implementado após a efetivação do anterior .

Em resumo, sem a Norma MAPA não se consegue desenvolver o Manual de Orientação. E, sem a Norma MAPA e o Manual de Orientação, torna-se impossível para o agente privado desenvolver Programas de Autocontrole, ante a ausência de uma regulamentação mais ampla.

Quando da implementação dos programas de autocontrole, toda atenção deve ser dispensada ao contido no § 1° c/c § 5° do art. 8°:

“§ 1° Os agentes privados regulados pela legislação relativa à DA garantirão a implantação, a manutenção, o monitoramento e a verificação dos programas de autocontrole de que trata o caput deste artigo.” (grifo nosso)

“§ 5° Os programas de autocontrole serão definidos pelo estabelecimento e deverão atender, no mínimo, aos requisitos definidos em legislação, e caberá à fiscalização agropecuária verificar o cumprimento do descrito no programa de autocontrole da empresa.” (grifo nosso)

Da leitura desses dois parágrafos, conclui-se: cabe ao estabelecimento (agente privado) definir seu programa de autocontrole. Mas, essa prerrogativa não exime a fiscalização agropecuária de verificar o cumprimento do descrito no programa de autocontrole do estabelecimento essa, possivelmente, a essência e o maior desafio do autocontrole: redirecionar o foco da inspeção e da fiscalização agropecuária de uma ação eminentemente punitiva para uma abordagem mais educativa.

Aqui, mais uma vez, depende se de medidas normativas do MAPA, desta feita definindo os procedimentos oficiais de verificação dos programas de autocontrole. Sem procedimentos de verificação claros, objetivos e transparentes, o setor regulado fica à mercê da subjetividade dos agentes públicos de inspeção e fiscalização.

O estabelecimento dos referidos parâmetros se impõe como forma de trazer segurança jurídica ao setor produtivo, buscando reduzir uma ampla discricionariedade e margem interpretativa dos agentes de inspeção e fiscalização agropecuária que, não raramente, trazem interpretações divergentes sobre os mesmos fatos. Para se alcançar a almejada segurança jurídica, os parâmetros interpretativos da norma devem ser estabelecidos em nível nacional pela SDA/MAPA, cabendo, assim, aos agentes de inspeção e fiscalização restringirem suas ações à execução da norma.

O autocontrole não é um programa de boas práticas ou de controle de qualidade ou mesmo de rastreabilidade. Na prática, nada mais é que uma espécie de pacto entre o estabelecimento e a fiscalização, no qual o estabelecimento se compromete a agir com transparência, cumprir com normas, padrões e requisitos de conformidade pré-estabelecidos e registrar e autocorrigir as deficiências ou não conformidades verificadas ao longo de cada etapa do processo de produção.

Para a área de sementes e mudas, setor dominado por um excesso de burocracia, baseada em normas, leis e regulamentos rígidos e detalhistas, o autocontrole, num primeiro momento, ao menos para boa parte dos estabelecimentos produtores, deve se restringir ao cumprimento da legislação, deixando para uma etapa posterior a adição de novos parâmetros de conformidade.

A construção de um padrão de excelência deve ser feita de forma gradual e com a máxima segurança, sob o risco de se desestruturar essa importante cadeia produtiva.

E, nessa ótica, conformidade passa a ser a palavra-chave a permear todo o processo de produção de sementes e de mudas.

PROGRAMA DE INCENTIVO À CONFORMIDADE

O Programa de Incentivo à Conformidade (PIC) traz como objetivo consolidar um ambiente de confiança recíproca entre o Poder Executivo Federal e os agentes regulados, pela via do aumento da transparência.

Diferente do programa de autocontrole, a participação do agente privado no PIC não é de caráter compulsório. Ao contrário, para participar do PIC será exigido, do agente aderente, compartilhar periodicamente com a fiscalização agropecuária dados operacionais e de qualidade. Dados esses que deverão ser definidos pelo MAPA.

Participar do PIC traz para o agente privado, além de outros que venham a ser estabelecidos em regulamento, os seguintes benefícios e incentivos:

1. agilidade nas operações de importação e de exportação;
2. prioridade na tramitação de processos administrativos;
3. acesso automático às informações de tramitação de processos.

Além dos benefícios e incentivos acima enumerados, o agente aderente ao PIC fica autorizado à regularização por notificação.

Com isto, o estabelecimento notificado, desde que adote as medidas corretivas necessárias e sane a irregularidade ou não conformidade no prazo indicado na notificação, não será autuado.

Registre-se que a implantação do PIC depende da edição de um decreto de regulamentação estabelecendo, dentre outras medidas:

1. procedimentos para adesão ao Programa;
2. obrigações para permanência no Programa; e
3. hipóteses de aplicação de advertência, de suspensão ou de expulsão do Programa.

Por outro lado, a lei autorizou o MAPA a adotar sistema de classificação de risco das empresas privadas reguladas, para fins de fiscalização, com base no desempenho nos programas de autocontrole e no PIC (art. 16), dispensando, assim, a edição de decreto para regulamentação dessa matéria.

No texto acima, um novo elemento surge para orientar a atuação da fiscalização e da inspeção – o RISCO. Esse é um dos principais, senão o principal, aspectos da nova abordagem que se busca implementar para a inspeção e a fiscalização, consolidando-a com base em estratégias para otimização de suas ações.

DOS PROCEDIMENTOS APLICADOS PELA DEFESA AGROPECUÁRIA AOS AGENTES DAS CADEIAS PRODUTIVAS

A nova lei universalizou os procedimentos aplicados pela DA aos agentes das cadeias produtivas do setor agropecuário.

O que isso quer dizer?

1. o MAPA passa a adotar procedimentos administrativos simplificados para o registro de estabelecimentos e de produtos;
2. estabelecimentos e produtos que tenham mais de uma finalidade e que sejam objeto de diferentes normas relativas à DA poderão ter registro único no MAPA;
3. rótulos de produtos não serão objeto de aprovação pelo MAPA.

Essa uniformização traz maior previsibilidade e facilidade para o exercício da ampla defesa e do contraditório por parte dos agentes privados, visto que o caminho a ser seguido no decorrer do processo administrativo fiscalizatório ficou mais claro.\

Conforme definidas pela lei, as infrações serão aplicadas e graduadas de acordo com o risco para a DA. Elas podem ser classificadas como de natureza leve, moderada, grave, e gravíssima.

O processo administrativo, tratado no Capítulo VII – Do Processo Administrativo de Fiscalização Agropecuária, cria três instâncias administrativas para julgamento de infrações apuradas, a saber:

1ª INSTÂNCIA: Superintendência Federal da Agricultura (SFA), sediada na Unidade da Federação onde foi constatada a infração.

Nesse ponto, não se vislumbram maiores novidades. O julgamento de primeira instância continua sendo de responsabilidade do SFA da unidade da federação onde foi constatada a infração.

2ª INSTÂNCIA: SDA do MAPA.

Da mesma forma que na primeira instância, não há novidade em relação ao julgamento de segunda instância. Como antes, caberá à autoridade em nível nacional (SDA), julgar o recurso apresentado pelo agente infrator;

3ª INSTÂNCIA: Comissão Especial de Recursos de Defesa Agropecuária (CERDA).

Aqui, a grande novidade: a criação de um órgão colegiado para julgamento dos processos, em caso de irresignação com a decisão proferida pela autoridade de segunda instância.

A CERDA constitui-se na última instância administrativa de recurso no processo administrativo de fiscalização.

Nessa terceira e última instância reside a grande novidade trazida pela Lei: em primeiro plano, porque as decisões administrativas somente contavam com duas instâncias de julgamento – todas na esfera administrativa interna do MAPA, onde as decisões sobre autos de infração, tanto as de primeira instância (Superintendente da SFA respectiva) como as de segunda e última instância (titular da SDA), eram monocráticas. E, num segundo plano, pelo ineditismo de contemplar a participação de representantes da iniciativa privada numa câmara recursal de última instância administrativa, como veremos a seguir.

DAS COMPETÊNCIAS DA CERDA

Através da Resolução CERDA/MAPA n° 1, de 13 de maio de 2024, publicada no DOU de 16/05/2024, o MAPA aprovou o Regimento Interno da CERDA.

De acordo com o Anexo da Resolução CERDA/MAPA n° 1/2024, compete à Comissão Especial:

1. receber, conhecer e julgar recursos administrativos interpostos em terceira e última instância nos processos administrativos de fiscalização;
2. decidir sobre a conversão em multa das penalidades de suspensão ou de cassação de registro, cadastro ou credenciamento;
3. deliberar sobre impedimentos e suspeições alegados por recorrentes em relação aos membros; e
4. decidir sobre alterações da pauta de julgamento.

A CERDA do MAPA está composta por cinco membros titulares e cinco suplentes, sendo:

• dois membros titulares e dois suplentes do MAPA;
• um membro titular e um suplente do Ministério da Justiça e Segurança Pública;
• um membro titular e um suplente da Confederação Nacional da Indústria (CNI); e
• um membro titular e um suplente da Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA).

Ou seja, dos cinco membros, três são externos ao MAPA, sendo dois deles de entidades representativas do setor privado.

A inclusão de entidades representativas do setor privado na composição da CERDA seguramente irá trazer oxigenação e aportará maior transparência na fase final de julgamento dos processos administrativos fiscalizatórios das infrações administrativas.

Por fim, cumpre ressaltar mecanismo de suma importância para a atividade produtiva brasileira. A possibilidade de ser firmado Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) para converter as penalidades de suspensão de registro, de cadastro ou de credenciamento ou a penalidade de cassação de registro, de cadastro ou de credenciamento em multa.

Trata-se de medida em linha com os princípios basilares que regem a atividade econômica, especialmente o princípio da preservação da empresa. A empresa, enquanto ente moral, faz muito mais do que trazer resultados aos seus donos e/ou acionistas. Permitir que ela tenha seu registro suspenso ou cancelado é ferir de morte a atividade por ela exercida, extrapolando a punição individual do agente, atingindo a uma coletividade que não tem quaisquer responsabilidades pelas infrações cometidas. Assim, a possibilidade do TAC trará maior segurança para a coletividade.

Como em muitos outros aspectos da lei em questão, o TAC ainda carece de regulamentação, sendo essa de suma importância. Isso porque o TAC não deve se tornar uma ferramenta de impunidade por parte do agente privado infrator, mas sim um meio de possibilitar a continuidade da atividade produtiva.